上海市收入保险试点推进农业补贴制度改革

导读：
2月20日至23日，中央农村工作领导小组副组长袁春清带领专项研究小组前往上海开展农业保险发展专项研究。本研究的目的是储备将农业直接补贴改为间接保险补贴，上海收入保险试点项目是袁春清研究的重点。

起源于简报

这项调查的起源是美国农业保险简报制度发展历程及启示。这份来自中国保监会财产险国务院有关领导批准了部门和上海保监局的简报。

美国农作物收入保险政府支持促进20世纪90年代中后期快速发展的一个重要原因是商业保险取代原有的灾害救助补贴……建议有关部门加强研究，逐步将农业直接补贴政策转变为农业保险等间接补贴政策，逐步确立农业保险在农业风险保障机制中的核心作用。简报说。

袁春清在调查中指出，2017年中央一号文件具有重要精神。未来，农业支持工作将逐步由政府支持转变为以农民为主体，由财政安排转变为市场手段。事实上，从财政直接补贴到保险间接补贴的转变是中国农业支持工作转型改革的总体方向。

提交本简报的上海是中国农村补贴政策改革的试点地区，也成为中央农村工作领导小组研究的目的地。研究重点是2016年以来上海开展的收入保险试点。

上海样本

纵观发达国家农业保险的发展历程，农业保险大致包括成本保险、产量保险、价格保险和收入保险，依次农业保险1.0-4.0版。

当作物产量减少和价格波动导致投保人实际收入低于担保水平时，收入保险给予赔偿保险险种。农民收入的主要组成部分是政府补贴资金和农业经营收入，影响收入的风险因素是政策风险、产量风险和市场风险。传统的农业保险只能保证生产风险，价格保险只能保证市场风险，只有收入保险才能完全覆盖上述三种风险。

上海市保监局局长裴光表示，目前我国农业保险仍覆盖面广，低保粮油等大宗农产品仍处于物化成本保护阶段。收入保险的发展对增加农民收入、提高农民保障水平具有重要意义。

2016年，上海开始重点研究保险间接补贴和农业直接补贴政策可替代性的课题。在农业部金融农业创新项目资金的支持下，率先在上海松江区、浦东新区部分乡镇开展粮食作物收入保险试点工作。

安信农业保险有限公司(以下简称安信农业保险)业保险)。战略发展部总经理助理胡德雄表示，在一期试点中，安信农业保险为试点地区设立了五档保险。松江区试点水稻收入保险1.1万亩，保障标准1860元/亩。浦东新区承保水稻收入保险0.8万亩，保障标准1581元/亩。小麦收入保险0.2万亩，保障标准649元/亩。

据了解，收入保险试点项目的实际价格计算由上海市粮食局通过价格收集和平均水平确定。时间间隔为2016年12月至2017年2月底。

胡德雄介绍，在一期试点中，松江目前涉及200多万元的赔偿，最终赔偿金额将在浦东测试后确定。

虽然试点范围不大，但上海收入保险放大财政补贴杠杆，通过市场手段保障农民收入的效果已经开始显现。

在研讨会上，安信农业保险总经理石践为中央农村工作领导小组研究小组举了这样一个例子：100亩粮食种植家庭农场不考虑直接补贴因素。与价格补贴机制相比，家庭农场在收入保险机制下的实际收入增长了45%以上。

裴光说：收入保险重点关注农产品价格和农业补贴的两个上限，探索粮食价格市场化定价机制和大宗农产品‘价格补贴分离’改革，积累建立‘价格补贴分离’机制、丰富惠农政策手段的经验。

农业补贴政策改革

袁春清在调查中表示，增加农民收入，保障中国粮食安全是中国农业发展的两个长期目标。然而，这两个目标之间存在一定程度的矛盾。为了实现双重目标，我们必须在农业直接补充方面发表文章。

加快农业补贴黄箱政策向绿箱政策的转变，是国际农业支持政策的趋势。迫切需要加快农业补贴政策制度的改革。

然而，目前，实现这一转变仍存在许多问题。

一方面，直接补贴政策是中央十多年的惠农政策，将部分直接补贴政策转化为收入保险的补贴存在很大障碍。

另一方面，低保障的农业救灾政策也削弱了农民对农业保险的需求。农业税取消后，农民专业合作社、家庭农场、大型农民等新业务实体缺乏完善的信用调查制度、报告制度和财务管理制度，不能真正反映业务状况，影响收入保险等农业保险产品的供给。

为此，上海市农业委员会副主任尹欧在调查中建议：首先，调整农业补贴中的三补一、奖励补贴等现有政策作为配套资金，开展农产品收入保险试点。其次，支持上海等非粮食主产区开展粮食收入保险试点。粮食作物主产区一般有最低收购价等保护政策，对非主产区缺乏保护政策或保护力度较弱。同时，非主粮产区农业总量小，试错成本低，市场化定价机制条件好。最后，在收入保险制度试点建设中给予创新支持，允许突破、试错、不断总结，形成可复制、可推广的经验。

城市农业先试

上海是改革开放以来中国第一个恢复农业保险业务的地区。经过十多年的发展，上海农业保险摆脱了单一的灾害损失补偿功能，成为政府转变农业风险管理职能、承担多项社会责任的重要手段。2016年，上海农业保险金额达到211亿元，占全市农业总产值的65%，接近发达国家水平。

与大型农业省份相比，上海现代城市农业具有独特的特点，包括注重质量和效率而不是数量和规模，注重农业科技创新体系和现代城市农业政策支持体系的建设。上海的农业保险与上海的现代农业相辅相成，表明支持对象倾向于新的农业生产组织，险种不断创新发展，基层服务体系特别是积极配套信息化建设的特点。

自2008年以来，上海一直在探索蔬菜价格保险，未来几年开展了猪价格保险、鸡蛋价格保险和本研究的收入保险。为了更好地促进农业保险3.0、4.随着0的长期发展，上海率先在全国开展了保险+期货创新试点建立了农业保险产品创新体系，从自然风险转向市场风险。

同时，为了支持我国农业现代化和产业化最关键的主体，上海出台了两项差异化支持政策：一是建立新农业经营者的农业相关资金信贷支持体系。自项目运营以来，已向农民专业合作社(包括农业企业和家庭农场)提供3415笔贷款，共计贷款23.5亿元。二是增加部分保险类型的保险保障金额。为促进农业生产规模化、组织化，对一次性蔬菜保险面积在50亩以上的新型经营者给予财政补贴保额10%的奖励政策。

据悉，目前上海农业保险绿箱补贴约占农业补贴总额的60%。尹欧表示，上海是非粮食主产区，财政实力强，农业组织化程度高，农业社会化服务体系完善，农民投保意愿强。上海的第一次尝试将为全国积累经验。

收入保险实施后保险公司裴光表示，目前上海依托国际金融中心建设和自由贸易区发展战略，丰富上海国际保险中心建设内容，支持上海建设成为农业保险再保险交易中心，逐步发展成为亚太地区农业灾害（灾害）风险分散中心。

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