有效解决基本养老保险转化成本

导读：
十三五规划纲要提出，建立健全更加公平可持续的社会保障体系。这是全面深化新时期社会保障制度改革的目标和方向。这是新时期全面深化我国社会保障制度改革的目标和方向。但对于基本养老保险制度，如果不妥善解决制度转型过程中产生的转型成本，不仅建立健全更可持续的养老保险制度，而且难以实施十三五规划纲要提出的适当降低养老保险费率。在这方面，我国应采取多项政策，有效解决基本养老保险转型成本。

基本养老保险转换成本的由来及影响

目前，我国基本养老保险制度转型成本主要由两部分组成：一是城市企业职工基本养老保险在20世纪90年代中期从现收现付制度向社会统筹和个人账户结合制度转变的过程中，由于原制度的融资机制和财务管理模式被打破，制度承诺了原保障对象
隐性债务逐渐显性化，形成转化成本，具体包括改革前退休的老年人全部养老金和改革前工作、改革后退休的中国人过渡性养老金；二是机关事业单位工作人员养老保险制度改革开展后，改革前已退休的退休养老制度原财政供款
老年人与改革前工作的中年人工作年限对应的养老承诺（隐性债务）的明确性包括老年人余生期间的全部养老金和改革前视为支付年限对应的过渡性养老金。城乡居民基本养老保险就制度而言，其新制度的属性决定了转制成本不存在问题。

那么，上述两项基本养老保险制度涉及的转制成本规模有多大呢？据学者估计，城市企业职工基本养老保险制度和机关事业单位职工养老保险制度的转型成本规模从数万亿元到数十万亿元不等。然而，面对巨大的基本养老保险转制成本，我国尚未建立专门的转型成本解决机制：城市企业职工基本养老保险转型成本是改革后社会规划与个人账户相结合的新制度
(具体由职工基本养老保险社会统筹基金)承担，各级政府在社会统筹基金收不抵支时通过财政资金补贴；机关事业单位职工养老保险制度改革转制成本负担，国务院《机关事业单位职工养老保险制度改革决定》含糊不清，更有可能参照城市企业职工基本养老保险制度。城市企业职工基本养老保险制度的教训表明，没有建立专门的解决机制，转移成本转移到新制度，不可避免地导致社会规划基金支出，个人账户长期空账户运行，使社会规划和个人账户基本养老保险制度结构的结合。城市企业职工基本养老保险制度的教训表明，没有建立专门的解决机制，转移成本转移到新制度，不可避免地导致社会规划基金支出，个人账户长期空账户运行，使社会规划和个人账户基本养老保险制度结构的结合。

多策并举，基本养老保险转化成本分类消化

笔者认为，消化城化城市企业职工基本养老保险转制成本，首先要做的老年人和中年人的数量、待遇标准、平均寿命等因素，准确计算和锁定系统的转制成本。在此基础上，合理划分中央和地方化解转制成本的责任。这是因为在城市企业职工基本养老保险制度改革前的漫长历史时期，中国在公有制企业中长期实施
低工资、高积累的分配政策，国家在必要扣除后对职工的劳动贡献，没有将职工应得的劳动报酬全部分配给职工，而是根据企业隶属关系积累并上缴各级政府，形成各地现有的国有资产。以沈阳为例众多的老工业基地沈阳为例：1984年前，沈阳技术工人的平均技术水平约为4-5级，4级工人的月工资标准为52.9元；当时，沈阳技术工人每小时生产的产品平均价值约为48元，每天384元。每人每天生产产品的平均价值是工人月平均工资的7.3倍，可见国家和企业积累了大量剩余价值。因此，在偿还基本养老保险制度转制成本时，应根据各级政府和现有国有企业中的老年人和中年人的数量分担解决转制成本的责任。在此基础上，多策并举，有效解决基本养老保险转制成本。

首先，根据各级地方政府的经济发展和财政状况，列出长期资本投资计划，以年度政府预算的形式实施，建立政府解决转型成本的前端投资机制，摆脱
后端被动投性质的后端被动投入局面。

二是分配国有资产和收益，弥补转制成本。以利税形式上缴国家部分国有资产转让给国家社会保障基金理事会持有的现收现付制下本应作为老人和中人的养老保险基金，这部分资产收入全部用于弥补基本养老保险转让成本。必要时，在政策和法律允许的范围内，通过处置部分国有资产，提高国有资本收入上缴比例，弥补基本养老保险转制成本。

第三，中央政府发行了一定数量的政府债券，以跨期调整和债务延迟的方式弥补基本养老保险的转型成本。通过中央政府发行政府债券解决养老保险转型成本的可行性是，老年人和中年人在剩余生命期内需要支付的转型成本年均化，支付压力从重到轻转为平等压力。

四是积极稳步推进基本养老保险基金投资入市，提高基金收益水平，提高制度本身化解转制成本的能力。在政策允许和确保资金安全的前提下，增加基本养老保险基金的市场比例，购买零风险或低风险的投资产品，提高基金收入。此外，未进入市场的基本养老保险基金还应加强与专业银行的讨价还价，适当引入竞争机制。同时，在资金安全和保险待遇及时足额支付的前提下，最大限度地提高余额资金存款收入，确保基本养老保险基金的保值增值。

第五，严格支付基础，扩大覆盖范围，缓解消化基本养老保险转型成本的财务压力。在我国，虽然城市企业职工基本养老保险制度已经实施了20多年，但各级社会保险代理机构也在不断努力，但仍有许多企业没有严格按照支付基础的制度，故意减少支付基础或减少工资总额，也有大量的灵活就业人员和农民工不参与社会养老保险。这些都是中国增加基本养老保险基金收入可以挖掘的内在潜力。在进一步加强立法的基础上，完善征管审计，逐步扩大基本养老保险覆盖范围，增加制度收入，提高解决基本养老保险转型成本的能力。

对于机关事业单位工作人员养老保险制度改革，偿还转让成本不同：各级政府是各机关事业单位工作人员的雇主，机关事业单位工作人员养老保险制度承担雇主支付责任；各级政府承担城市企业职工基本养老保险制度的公共财政补贴责任。因此，我国在推进机关事业单位工作人员养老保险制度的实施时，必须提前规划和处理旧退休养老制度留下的历史债务，并安排专门的偿付渠道来偿还转让成本。既然充分体现了机关事业单位工作人员积累的养老权益，又避免将相应债务转移给新成立的机关事业单位工作人员养老保险社会统筹基金。具体建议是坚持新办法、老办法的改革原则退休金退休人员应保持原有的支付水平和调整机制，所需资金由各级财政协调解决，不能增加基本养老保险基金的支付压力。改革期间参与工作但未达到退休年龄的中国人，应当按照各单位的性质，按比例分担过渡性养老金。

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